谢治菊、朱绍豪|多中心治理理论视角下研究生教育质量保障机制探讨
作者简介
谢治菊，贵州民族大学教授，博士，博士生导师，主要从事教育政策与教育管理研究；朱绍豪，贵州民族大学硕士生，主要从事民族教育政策研究。
摘 要：多中心治理理论强调治理主体的多元化及平等参与，强调自主治理与自主组织，与现阶段我国研究生教育质量保障机制的构建思路有重要的契合，此契合为开展研究生质量保障实证调查提供了理论支撑。调查发现，研究生质量保障出现了错位的“中心—边缘”结构，本应发挥核心作用的培养单位和研究生本人积极性和主动性不高，本应起指导作用的政府对培养过程干预较多、管控过严。为矫正这一错位的结构，应激发研究生自身的学习热情，对研究生培养单位充分赋权；应营造良好的育人氛围，保证各保障主体的平等地位；应强化社会监督，建立各保障机制的冲突协调机制。
“多元共治”已成为研究生质量保障的必然趋势。研究生质量保障的“多元共治”格局，既是机遇又是挑战，应该慎重把握并建立有效的协调机制。基于此，本文拟以“多中心治理理论”为视角，通过大规模的实证调查，探讨构建“多元共治”的研究生教育质量保障机制的必要性、可行性与实践性。本文可能的创新在于：通过大规模的实证调查证明构建“多元共治”的研究生教育质量保障机制的必要性与可行性。
多中心治理理论具有丰富的内涵，强调公共事务治理主体的多元化，强调自主治理与自主组织，强调多元主体的参与互动以及多中心治理的制度安排，与现阶段研究生教育质量保障机制的构建思路有重要的契合，为完善研究生教育质量保障机制提供了重要的启示（见图1）。
图1 多中心治理理论与研究生教育质量保障机制之契合图
（一）治理基础的契合
多中心治理理论以自发秩序为基础，强调自主治理的基础性与重要性，反对政府权力的垄断。正是由于自发性是多中心治理理论的基础，该理论强调外部权威的发挥要以自治、自觉与自省为特征的自发秩序为前提。那么，何为自发秩序呢？“自发秩序或多中心秩序是这样的秩序，在其中许多因素的行为相互独立，但能够作相互调适，以在一般的规则体系中归置其相互关系。”［1］后来，埃莉诺在对公共池塘资源管理研究的总结性分析中指出，有效的公共事务治理之道应是：在外在权威对其发挥功效之前，应尊重社群自主治理的规则，为其自主决策、自主监督、自主管理提供基本支持，即“要考虑公共池塘资源的特殊性质和公共池塘占用者所在社群的特殊性质，全部规则或至少部分规则由当地占用者设计，规则的执行情况由对当地的占用者负责的人进行监督。”［2］这意味着，成功的公共事务治理要依赖社区组织的自我管理与自我参与，因为它解决了制度中的三个难题即“制度供给、可信承诺和相互监督”［3］，这与研究生质量保障机制的设计理念是契合的。从属性来看，研究生教育是准公共物品，具有“排他性”与一定程度的“非竞争性”。从事物发展的决定因素来看，内因往往是最关键的，只有研究生自身的积极性与主动性被调动起来，只有研究生培养单位内部建立了切实可行的保障机制，以政府为主导的研究生教育质量外部保障才有根基。然而，我国目前的情况是：部分研究生学习的能动性、主动性不够，以被动学习为主；部分研究生崇拜的不再是学术权威，而是一夜成名的声色犬马与一夜暴富的投机取巧。也就是说，我国现在部分研究生的“三观”出了问题，这与社会环境以及研究生的家庭情况、经济条件、心理素质、道德观念、价值观念等分不开，更与培养单位内部质量监控机制完善与否有莫大的关系。这意味着，研究生质量保障的基础是充分发挥学生的自主管理与自律精神，这与多中心治理理论的基础“自主治理”的精神和理念是契合的。
（二）治理主体的契合
多中心治理理论强调政府、市场和社会均对公共事务有治理之权责利，同时指出原来以政府为主体的单中心治理模式已不适应现代社会的发展。多中心治理理论最先提出的是在公共管理领域，后来却成为了一个跨越管理学、政治学、教育学等多学科的有一定普适性的理论，是因为该理论提出的治理主体的多元化为诸多公共事务治理主体的多元化提供了直接的借鉴。在我国，研究生教育是准公共产品，就外部而言，政府并不是唯一的供给主体，事实是，社会、市场在研究生质量保障和资源配置的某些方面具有更突出的优势，因为即使到研究生教育市场化阶段，学生和家长的态度、市场的需求和社会的导向也决定了研究生教育质量的方向。再加上，传统的以政府为唯一主体构建的研究生教育保障机制已越来越不适应社会的发展，由此带来的重心偏离、角色错位、效率低下、人浮于事等问题越来越突出，近年来，政府运用同一标准对不同专业、不同学科、不同学校、不同地区的研究生进行自上而下的考核和评估就是其典型表现。因此,在研究生教育质量保障机制的完善中，“按照国家与社会的分离、政府与市场边界的划分、公域与私域界限的调整”之原则构建多元主体治理模式，是有效发挥质量保障机制功能的必由之路。［4］那么，按上述原则构建的研究生质量保障的多元主体有哪些呢？这里有内部与外部之分，内部主体主要包括研究生自己、导师与培养单位，他们分别处于研究生内部质量保障的基础层、关键层与核心层；外部主体主要包括政府、媒体、市场、社会与家庭，他们分别处于研究生外部质量保障的监管层、调节层与推动层。从多中心治理视角去认识研究生教育质量保障机制，就需要认清各参与主体的权责利，激发各参与主体的积极性与责任意识。
（三）治理效果的契合
多中心治理理论强调治理手段的多样性和治理效果的至善性，这为研究生教育质量保障方式多样化、保障效果最大化提供了有力的借鉴。前述提及，研究生质量的改善是一个系统工程，是政府、市场、社会、培养单位和研究生个人构成的网络体系和合力，这就要求祛除“政府中心论”的思想，在培养理念上重视研究生教育质量，改变培养单位对政府的依赖性,树立竞争意识和服务意识；在资源配置上重视市场对教育资源的配置优势；在评估上重视社会专业评估机构对研究生质量的评估；在培养目标上结合社会的需求与地方经济社会的发展需要，重视用人单位的反馈，保证研究生教育质量的持续改善。
近年来政府主导的“单中心”质量保障体系在逐步解构，但受官本位思想与历史文化传统的影响，政府在研究生质量保障方面的中心地位仍然存在；再加上，依据传统思维与经验逻辑，官方的评价具有更强的权威性，民间的评价更容易被质疑，因此，在研究生质量保障中，本处于核心地位的培养单位也出现被动参与的尴尬境地，我国研究生教育质量保障机制“单一化、中心化、不均衡”等问题日益明显，以致在质量保障中出现了错位的“中心—边缘”结构。所谓错位的“中心—边缘”结构，是指本应处于质量保障中心地位的研究生个人和培养单位在此模式下却被边缘化了，本应起指导作用的政府却对培养过程干预较多、管控较严。为了证明这一观点，本文拟引用课题实证调查的数据。此次数据来源于对2013年贵州省学位与研究生教育重点教改项目《研究生教育质量保障机制研究与实践》的调查。此调查开始于2014年1月，结束于2015年12月。调查共涉及中东西部5省（直辖市）5个城市共8所高等学校。其中，东部1省1所高校，中部2省2所高校，西部2省（直辖市）5所高校。调查共发放问卷1500份，回收问卷1200份，问卷回收率为80%，其中，省外问卷的回收率均在70%左右，省内高校问卷的回收率较高，从82%-97%不等；在对回收的原始问卷进行逻辑检查和幅度检查后，共剩余有效问卷1172份，问卷有效回收率为78.1%。
从调查样本的背景变量来看，此次调查的研究生男女比例相对均衡，女性多于男性，多14.6%；年龄主要集中在20-30岁，占94.4%；以汉族学生为主，占83%；以一二年级的硕士研究生为主，分别占87.4%与95%；就政治面貌而言，中共党员比群众高10.3%，民主党派成员仅为3.3%；就学科归属而言，调查对象主要为文科研究生，比例高达76.6%；从培养方式来看，以全日制培养的研究生为主，占95.5%；就本科就读的院校类型来看，普通本科院校毕业的学生约占2/3，但到研究生阶段，就读于普通高校、较高水平高校、高水平高校的学生比例约各占三分之一；而从调查对象父亲或母亲最高的文化程度来看，基本比较均衡，小学、初中、高中、大专、大学及其以上的比例分别占7.4%、26.3%、30.3%、14.9%与21.1%。从这些数据可知，此次调查的学生基本符合课题组当时以“全日制硕士研究生为主、就读院校类型比较均衡、主要年龄介于20-30岁之间、男女比例相对平衡、政治面貌结构合理”的抽样要求。
（一）政府对研究生培养过程干预较多、管控较严
一是大多数时候，政府依据行政化指令对研究生教育质量进行自上而下、由内向外、整齐划一的评估，政府是评估活动的直接提出者、领导者、组织者和协调者。由于评价活动有较强的行政化色彩，极大地影响了高校办学的自主性与积极性，忽视自身个性和特色的发挥。二是我国研究生质量保障体系的主要组成部分仍然是自上而下的政策规制，各培养单位也主要是依据其政策规制制定详细的质量保障方案，培养单位在政府监管缺位的时候疏于质量管控的问题时有发生。由于培养单位在质量保障方面的主动性不够，其往往未将自身的质量保障措施作为提高研究生培养质量、提升研究生竞争力的核心手段，仅作为一般的监控和反馈，结果可想而知。三是各培养单位在研究生培养方面的自主权有时候被限制，培养目标要服务于政府发展研究生教育的目标，培养方案要服务于地方经济社会发展需要，这就使得全国各地纷纷出现研究生培养的“研究型人才”与“应用型目标”的错位，引发相对整齐划一、生硬僵化的培养结果。有人认为，在我国现行的研究生教育质量保障体系中，政府的主导地位使其承担的责任超出了合理限度，受教育者和社会用人单位的边缘化，造成其责任承担上的弱化，最终大量的责任叠加在培养单位身上。［5］这一点，可以从研究生的主观态度中窥知。当问及“政府对研究生质量保障的影响程度”时，分别有高达52.5%、64.6%和75.5%学生认为“政府对研究生招生规模的控制、政府的相关政策、政府的经费投入”对研究生培养质量的影响程度较大甚至很大，如果将答案“没有影响到影响很大”分别赋值，他们的均值分别是3.62、3.81和3.96，基本接近“影响较大”这一值。
一般而言，培养单位和学生个人才是研究生质量保障的核心主体，才是决定其质量高低的关键因素，为何研究生认为政府对其质量保障起着决定甚至关键性作用呢？进一步调查显示，政府在研究生质量保障中的不足主要体现在“就业保障措施不健全、资金投入不够、数量扩招太多、领导重视不足、办学理念有问题、收费办学模式不合理”等方面，分别占58.2%、48.5%、48.2%、44.4%、34.9%、26%。这意味着，政府在研究生方面的盲目扩招所引致的就业率低下已成为学生抱怨政府对研究生教育干预过多的重要指证。而在另外一道“您认为人们普遍反映的研究生质量越来越差的原因是什么”的回答中，高达57.9%的被调查者选择了研究生培养模式不合理，有接近一半即43.4%的被调查者反映，研究生扩招引发的质量低下问题比较明显。
（二）学生学习态度消极，被动参与质量提升过程
对于研究生培养质量的保障，内部主要靠研究生本人、研究生导师与培养单位，外部主要靠政府、社会和市场，但无论是内部还是外部，研究生本人的责任意识和角色转换都是重中之重。调查显示，就研究生自身的学习状态而言，不学习或消极学习的学生比例高达66.4%，积极主动学习的学生仅为33.6%，前者是后者的约2倍；从学习动机来看，提升自身的百分比仅为45.6%，不足一半，其余的学生均选择功利性目的，包括赚钱、找个好工作、获取社会地位，分别占7.7%、42.8%和3.9%，合计占54.4%。正是由于研究生的学习以被动学习为主、学习的功利性比较强，当问及“您每天花在学习上的时间有多少”时，仅有25.4%的学生回答“7小时以上”，高达31.8%的学生选择了“1-3小时”，另有42.7%的学生选择了“4-6小时”，这些比例远远低于英国爱丁堡大学研究生的学习时间，后者80%以上的被调查者选择每天的学生时间在8小时以上。从这些数据可知，我国研究生学习的目的不明确，主动学习的意识较差，花费在学习中的时间较少。正是由于我国研究生的学习以被动学习为主，他们的学习效果也不尽人意。
为衡量学习效果，本文拟引进中国大多数高校对研究生毕业的要求作为参考指标，这些要求包括“论文发表数量、科研项目情况、获奖情况、参与学术交流活动情况”等。尽管这些要求与英美发达国家大相径庭，且在中国目前的研究生教育中存在很多争议，但这些要求仍有重要的参考价值。调查情况结果令人堪忧。尽管我们调查的对象中较高水平与高水平高校占比高达66.8%，但仍有至少60%左右的学生在上述指标中的数量均为零，其中，从未发表过论文的学生占68.8%，从未主持过项目的学生占80.1%，从未参与过项目的学生比例稍低但仍然高达61.9%，从未主持或参与厅局级及以上项目的学生比例竟高达90.1%，从未获奖的学生占66.3%，从未参与学术交流活动的学生比例为58.7%，从未参与社会调查的学生比例为59.1%。囿于篇幅的限制，此处不便一一展示对高水平高校、较高水平高校、普通高校学生进行分类统计的结果，但交叉统计的结果显示，上述比例在这三类院校中呈递减趋势，最痛心的结果是普通高校学生以第一作者的身份发表论文、主持或参与项目的情况几乎接近于零。究其原因，一是培养单位对于研究生毕业要求没有明确规定，二是学生独立开展科学研究的能力和水平极其低下。
上述诸多数据表明，我国研究生学习的积极性与主动性不高，学习过程以被动参与为主，学习效果不尽如人意，这使得政府在其质量保障方面的中心地位以及由此构成的各主体间的“中心-边缘”结构被无限放大，进而制约研究生教育质量的提升。
（一）激发研究生自身的责任意识与自律精神，对研究生培养单位充分赋权
我国研究生教育目前面临“多元共治”的大背景、处于“多元共治”的大格局，尽管如此，多元主体之间的权责利并不是整齐划一的，而是有重点有侧重，其中，培养单位与研究生本人是多元中的核心要素。刘源等的调查也发现，研究生本人及培养单位的质量保障措施对研究生教育总体质量有显著的正向影响，前者对“响应性”质量特征的影响较大，后者对“可靠性”和“关怀性”质量特征的影响较大。［6］因此，要实现多元共治，让核心元素发挥应有的作用，就应该削弱或限制政府在此领域的公权力，激发内部保障机制的积极性与主动性，培育内部保障机制的自我保障意识，完善内部保障机制的治理结构，具体来说，要做到以下两点：
一是激发学生自身的责任意识与自律精神。作为内部最核心的要素之一，研究生自身在质量保障体系中的主体地位尚不明显，现有的体系设计也缺乏学生作为保障机制的权利、义务和责任，学生主动维护教育质量的意识不强、激情不高，这大大降低了内部质量保障体系的运行效率。为此，应激发学生的主体性意识，发挥学生在质量保障中的能动作用，调动学生参与质量保障的积极性、主动性与创造性。这就要求除继续建立完善相关的政策规范以外，还应进一步完善研究生教育的激励机制与人才培养模式，开展研究生与多主体间的平等对话、沟通与交流，提供更好的学术环境与成长环境，培育研究生自我学习、自我保障的自主性和独立性，将研究生内部的质量保障意识和责任观念转化为外部的动力。
二是对研究生培养单位充分赋权。办学自主权是大学遵循教育发展规律、优化学科专业、培养创新性人才的根本保障，为此，政府应按照“独立自主、多元民主”的原则，充分尊重研究生培养单位办学的自主权，鼓励形成“符合规律、切合国情、个性鲜明”的研究生质量保障文化，下放应有的权力给培养单位，这些权力包括招生规模的控制、学科方向的设置、考核标准的制定、专业退出机制的建立、就业导向机制的构建等，这样赋权的目的是让研究生培养单位成为真正的独立法人，通过市场机制来应对社会对于人才和学科专业的需求。同时，作为最主要的责任和保障机制，高校也应转变观念、重视办学中的主体性，切实担负起“编制符合教育规律的发展规划、创造研究生学习的优良环境、制定研究生培养的管理规范、优化研究生培养的专业结构”等职责，下放部分教育管理权给学位点、学院与导师，充分调动导师与研究生的积极性，为研究生教育的持续健康发展创造条件。
（二）营造良好的育人氛围，保证各保障主体的平等参与
从多中心治理视角去认识研究生教育质量保障机制是一个系统工程，需要激发各保障机制的积极性与责任意识，营造良好的育人氛围。要培养一流的学生，除有一流的师资外，还应有一流的育人氛围，良好的氛围对研究生的成长具有巨大的促进和激励作用。为此，应加强研究生质量文化建设，培育研究生、导师及其他责任主体的责任意识；应营造良好的学术氛围，加快学术道德的制度化与规范化建设，鼓励学生以多种方式参加学术活动、开展学术研究；应建立奖罚分明的科研激励机制，搭建学生从事科学研究的平台。同时，政府也要打破行政壁垒，营造公平的竞争环境，保证各保障机制的平等参与。目前，虽然大学教育“去行政化”的声音旷日持久且已有部分高校初见成效，虽然教育部已经宣布作废了一批含“211工程”、“985工程”高校的行政性规范文件，但大学教育等级化的事实在很长一段时间内是难以改变的，不同等级高校之间资源分配不合理的现象仍会在较长时间内存在，而高校资源分配的主体主要是政府，其完全有必要营造公平竞争的环境与平台，从源头上均衡高等教育资源的分配，促进研究生教育资源的合理流动，创新多元教育发展模式，给普通高校创造更多获取资源的机会，为不同高校之间开展研究生教育提供公平的竞争环境与平台，保证各保障主体的平等参与。［7］
（三）加强社会监督，建立冲突协调机制
在政府职能部门的整体规划和指导基础上，应加强完善社会监督体系。研究生教育质量保障的社会监督主体主要指用人单位、行业部门、学术组织、评价机构等。从经验事实判断，加强社会监督也是研究生质量保障的有效手段。刘源的调查也显示，来自第三方社会机构的质量保障措施对研究生教育总体质量有显著的正向影响，但社会组织参与研究生质量保障的积极性不高、活跃度不够。［8］的确，目前我国研究生教育质量的社会监督还很不规范，存在着相关法规缺乏、民意渠道不畅、信息公开度不足等问题，作用有限。［9］加强社会对研究生教育质量的监督已迫在眉睫。加强社会监督的方式主要有三种：一是发挥行业协会、新闻媒体、用人单位的监督作用，让其共同参与到研究生培养的过程中来，共同推动和优化研究生培养模式、培养标准和培养环节，提升研究生培养目标的适应性；二是社会组织主导或参与研究生教育质量的评估，社会组织参与评估具有独立、公正、专业等优势，且专业组织主导或参与的评估结果具有更强的权威性；三是加大新闻媒体的舆论监督力度，建立研究生教育质量社会评价机制，监督和约束政府和培养单位的办学行为，切实保障研究生教育的质量。通过强化社会监督，提升研究生教育质量的水平，实现各保障机制对研究生教育质量的合作治理。“合作的前提是社会有多元主体的存在，合作的规则是多元主体在同一场域开展对话，合作的基础是公平与平等，合作的保障是平等的协商对话机制。”［10］可见，合作治理的关键点在冲突协调机制的建立。要建立冲突协调机制，政府应出台公共政策加以规范和引导，培养单位应积极起草相关文件，推动社会力量积极参与。
通过大量的探索与实践，我国研究生教育质量保障机制“多元共治”的理念已基本达成，但机制中各主体的责任大小、划分依据、落实情况、监督问题等依然没有解决。虽然倡导“多元共治”，但如果多元主体之间的权责利不清楚或不均衡，反而会出现“多元不治”或“一元独治”的情况，因此要实现“多元共治”，当务之急是明确机制中各主体之间的权利、均衡各主体之间的责任、平衡各主体之间的利益、协调各主体之间的关系。
参考文献：
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［9］黄锦成，陈启源，余江东，等.构建高等教育社会监督机制的研究［J］.高教论坛，2008，（1）：61-64.
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本文原载于《现代教育管理》2017年第4期
本期执行编辑：王晓卉；责任编辑：王舒